Urbanisme et construction
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Il existe plusieurs de droits de préemption visant différentes parties du territoire de la commune et répondant à des procédures distinctes :
- Le droit de préemption urbain, qui permet des acquisitions en zone urbanisée ou à urbaniser Ce droit de préemption a fait l’objet d’un dossier juridique dans le Bim’INFO n°220 de septembre octobre 2023 ;
- Le droit de préemption sur les zones d’aménagement différé, instaurées par le préfet à la demande ou après avis de la commune ;
- Le droit de préemption sur les commerces qui permet à la commune d’acquérir des fonds de commerce avec l’obligation, à terme, de le rétrocéder à une entreprise ;
- Le droit de préemption des espaces naturels sensibles ;
- Le droit de préemption pour la préservation des ressources en eau destinées à la consommation humaine. Ce droit de préemption a fait l’objet d’une actualité juridique en date du 19 septembre 2022, consultable sur notre site internet. ;
- Le droit de préemption pour l’adaptation des territoires au recul du trait de côte qui concerne les communes du littoral ;
- Le droit de préemption forestier (qui permet à la commune de mieux valoriser son patrimoine sylvestre). Ce droit de préemption est présenté dans la Compil ’Juridique 2023 qui a été remise à l’occasion de l’assemblée générale de l’AMV 88 du 24 octobre 2023. Toutes les éditions de la Compil’JURIDIQUE sont également consultables sur notre site internet.
Le droit de préemption urbain (DPU) permet à une commune ou un Établissement public de coopération intercommunale (EPCI), de se substituer à un acquéreur par préemption à l'occasion d'une vente immobilière. Ce droit spécifique ne s'applique qu'à l'intérieur des seules zones urbaines ou d'urbanisation future délimitées par un plan local d'urbanisme, un document d'urbanisme en tenant lieu ou dans un périmètre à l'intérieur de la zone constructible délimitée par une carte communale. En l'état actuel de la réglementation, l'application du droit de préemption urbain est conditionnée par l'existence d'un document d'urbanisme et de délimitations de zonage sur lequel est adossé le périmètre du DPU.
Les collectivités doivent justifier de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies.
En effet, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.
En l'espèce, la décision de préemption vise à permettre la réalisation d'un projet d'environ 170 logements dont au moins 25 % de logements sociaux et des commerces dans le cadre du projet de la commune de requalifier le secteur en lien avec la mise en service de la future gare du " Grand Paris Express ", conformément à la convention d'intervention foncière conclue le 17 janvier 2020 entre la commune, l'établissement public territorial Grand Paris Seine Ouest et l'établissement public foncier d'Ile-de-France.
Ainsi, en l'état de l'instruction, les moyens tirés de l'insuffisante motivation de cette décision, de l'absence de projet suffisamment précis, s'inscrivant dans le cadre d'une action ou d'une opération d'aménagement, et de l'insuffisance de l'intérêt général auquel il répond, en méconnaissance des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, ne sont pas de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision.
Le morcellement de la propriété complique énormément la gestion des forêts. En effet, certaines propriétés, trop petites ou trop fragmentées, sont des impasses sylvicoles inexploitables.
Certes la loi du 13 octobre 2014 a renforcé les moyens de lutte contre le morcellement, avec de nouveaux droits de préférence (ceux-ci permettent de regrouper des petites parcelles boisées, inférieures à 4 ha, avec des parcelles contigües). Mais ils ne s'appliquent qu'aux seules surfaces déclarées en nature de bois et forêt au cadastre.
Dès lors, le gouvernement indique qu'il est possible, pour toute commune qui y voit un intérêt, de faire procéder à la mise à jour du cadastre pour le territoire communal en mettant en œuvre le décret du 30 avril 1955. Les communes ont ainsi un droit de priorité pour acquérir des parcelles forestières classées comme biens vacants ou sans maître sur leur territoire.
La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 prévoyait dans son article 118. ]la création d'un droit de préemption pour la préservation de l'eau potable. Le décret n° 2022-1223 du 10 septembre 2022 précise les conditions d'octroi et d'exercice de ce droit de préemption.
Ce droit peut être sollicité auprès du préfet par la collectivité compétente (commune, syndicat, intercommunalité) en matière d'eau potable, conformément à l'article L 2224-7 du Code Général des Collectivités Territoriales.
Le décret n° 2022-1223 précité inscrit vingt-et-un articles dans le code de l'urbanisme pour encadrer ce nouvel outil.
Ainsi la demande auprès du préfet doit être appuyée d'une délibération, d'un plan et d'une note présentant le territoire considéré sans oublier une étude hydrogéologique relative à l'aire d'alimentation des captages. Le tout doit également être accompagné d'un argumentaire relatif à la demande d'institution du droit de préemption.
À la réception du dossier complet, le préfet sollicite plusieurs acteurs dans un délai de quinze jours puis statue sur la demande dans les six mois suivants la saisine.
Ce droit de préemption impose aux propriétaires concernés d'effectuer une déclaration d'intention d'aliéner dans les conditions de l'article L 218-8 du Code de l'urbanisme.
L'ensemble des dispositions du décrets, entré en vigueur le 12 septembre 2022 est consultable aux articles R 218-1 et suivants du Code de l'Urbanisme (voir également l'article R 2224-5-4 du Code Général des Collectivités Territoriales dans un soucis d'exhaustivité).
Si la question de faire payer les formalités en urbanisme est régulièrement posée, la réponse reste constante : il est illégal de faire payer ce service aux demandeurs. Le juge s’est récemment prononcé et rejette l’instauration de frais d’instruction des actes d’urbanisme.
(…), une telle activité ne peut donner lieu à redevance à la charge des pétitionnaires que dans le cas où les usagers ont directement bénéficié de prestations particulières, personnalisées et telles qu’elles puissent être considérées comme ayant pour objet de servir leur intérêt propre plus que l’intérêt général. Or, alors même que l’instruction des autorisations d’urbanisme correspond à une prestation rendue précédant la délivrance d’un acte d’urbanisme, ou au contraire son refus de délivrance, à des pétitionnaires déterminés, une telle activité, dès lors qu’elle a pour finalité de contrôler le respect des règles de droit public énoncées au point précédent, est effectuée essentiellement dans l’intérêt général. Par suite, la « redevance » à la charge des pétitionnaires pour les demandes d’autorisation en matière d’urbanisme, décidée par le conseil municipal ne peut être considérée comme une redevance pour service rendu et présente ainsi le caractère d’une imposition qui, n’étant, en l’espèce, autorisée par aucune disposition législative, est illégale.
Les permis de construire doivent respecter le principe de prévention
Selon le Conseil d’État, l’autorité qui délivre un permis de construire est tenue, si nécessaire, de l’assortir des prescriptions spéciales qui permettent de faire respecter le principe de prévention.
Le travail des services instructeurs des autorisations d’urbanisme se complexifie après la décision du Conseil d’État du 30 décembre 2020.
Dans cette affaire, le maire de Strasbourg a délivré un permis de construire pour la réalisation d’un imposant ensemble immobilier de sept bâtiments comportant 226 logements, auquel l’association de protection du quartier s’oppose.
Le tribunal administratif avait jugé inopérant le moyen selon lequel le permis de construire devait présenter les mesures visant à éviter, réduire et compenser les effets sur l’environnement d’un projet de construction soumis à étude d’impact. Le Conseil d’État ne partage pas cet avis.
Une étude d'impact obligatoire
Lorsqu’il s’agit de projets d’une certaine importance, comme celui de cette affaire, le code de l’environnement a tout prévu. En effet, ceux qui, par leur nature, leurs dimensions ou encore leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine sont précédés d’une étude d’impact.
Le document doit donc évaluer les incidences sur l’environnement du projet ci-dessus mentionné et définir des mesures pour les éviter, les réduire et, en dernier ressort, les compenser. Ici, l’étude d’impact a notamment comporté des parties consacrées aux effets du projet sur la qualité de l’air et la pollution atmosphérique, et à ses conséquences sur le milieu naturel dans lequel il s’inscrit.
Une plus grande expertise
Un projet contraint par une étude d’impact reste soumis à une instruction de permis de construire selon les règles posées par le code de l’urbanisme. Le Conseil d’Etat, dans sa décision, semble exiger des services instructeurs une plus grande expertise. Il rappelle que, dans le cas d’un tel projet, le permis de construire doit être assorti de prescriptions spéciales qui permettent de s’assurer du respect du principe de prévention, en plus de celles déjà prévues par la demande, pour éviter, réduire et compenser les effets négatifs du projet. Le permis délivré doit aussi comporter les mesures de suivi de ces effets et de ces exigences.
A défaut, le permis de construire serait entaché d’illégalité. Ainsi, le service instructeur devra non seulement vérifier que le projet est bien conforme aux règles d’urbanisme applicables, mais aussi s’assurer que le principe de prévention est bien respecté, en complétant son autorisation par ces mesures.
Le maire a un rôle important à jouer pour les établissements situés dans sa commune et recevant du public. Cette mission du maire, en cas de sinistre, est à même d’engager, le cas échéant, la responsabilité de sa commune, voire même la sienne.
Selon l’article R. 123-2 du code de la construction et de l'habitation (CCH), sont des établissements recevant du public (ERP) « tous bâtiments, locaux et enceintes dans lesquels des personnes sont admises soit librement, soit moyennant une rétribution ou une participation quelconque, ou dans lesquels sont tenues des réunions ouvertes à tout venant ou sur invitations, payantes ou non ».
Dès qu’un immeuble répond à cette définition, la réglementation nationale en matière d’édifices recevant du public s’applique, avec des normes particulières à respecter concernant le dispositif de chauffage, les ascenseurs, la ventilation, la décoration, l’éclairage, les sorties de secours, etc.
Si la réglementation en matière d’établissements recevant du public est définie au niveau national, le maire garde toutefois la faculté de la compléter ou de l’aggraver au niveau local, pour des raisons spécifiques.
I - Multiples missions du maire à l’égard des ERP
Police spéciale. Le maire dispose de ses pouvoirs de police générale lui imposant d'assurer la sécurité sur le territoire de sa commune. Mais ces pouvoirs, issus du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), vastes mais pas toujours suffisamment efficaces, ont été complétées par différentes dispositions constituant ce qu'il est convenu d'appeler la « police spéciale » en ce domaine, et dont le texte de base est constitué par le code de la construction et de l'habitation (articles R. 123-1 et suivants) ainsi que d'autres textes, notamment relatifs au permis de construire.
Les préoccupations de sécurité doivent guider toute l'intervention. Le maire a une compétence générale en matière de police sur les établissements recevant du public (article R 123-27 du CCH) :
- il autorise, après avis de la commission de sécurité, leur ouverture au public (article R. 123-46 du CCH). Son refus ne peut cependant être fondé que sur des motifs tirés de la sécurité du public, y compris pour les débits de boissons dont il ne peut refuser l'ouverture pour non respect de la législation des débits de boissons (CE, 10 mai 1995, Duquesne, n° 145026) ;
- il prononce la fermeture de ceux qui seraient dangereux pour la sécurité, après avis de la commission de sécurité et mise en demeure fixant les travaux à réaliser et les délais d'exécution.
Un arrêt donne un exemple de fermeture en raison d'une inaction prolongée et persévérante, et après un premier incendie, d'un établissement commercial installé dans une cave soumise à un risque d'éboulement (CE, 10 juillet 1996, Meunier, n° 143487). Les décisions de fermeture sont soumises au contrôle du juge qui vérifie si la mesure est justifiée par le respect des règles de sécurité : cette fermeture ne peut, en particulier, être décidée à titre de sanction (CE, 7 mars 1952, Arroua, Lebon p.232).
Dans le détail, le rôle du maire vis-à-vis des ERP est le suivant, en application notamment des articles R 123-1 à R 123-55 du CCH :
- il préside la commission communale de sécurité pour les établissements situés sur le territoire de sa commune ;
- il délivre le permis de construire, après consultation de la commission de sécurité ;
- il autorise les travaux non soumis aux règles du permis de construire, après consultation, là aussi, de la commission précitée ;
- il fait contrôler, par la commission susvisée, l’exécution des travaux et, le cas échéant, met en demeure l’exploitant ou le propriétaire de les achever ;
- il précise les dispositions du règlement de sécurité applicables à chaque établissement (article L. 425-3 du code de l’urbanisme) et, lorsque le constructeur ou l’exploitant s’y est conformé, donne l’autorisation d’ouverture et délivre le certificat de conformité, après avis de la commission de sécurité ;
- il veille, assisté de la commission de sécurité, au contrôle périodique des établissements après leur ouverture ;
- il constate les infractions à la réglementation, entreprend si nécessaire les poursuites pénales et prononce, le cas échéant, les fermetures d’établissements, après avis de la commission précitée.
Outre le maire, la commission communale de sécurité a donc également une mission importante à assumer dans le domaine des ERP. Il est donc nécessaire de présenter cette instance.
II - Commission communale de sécurité
La commission communale de sécurité peut être créée par le préfet (à défaut, il peut instituer une commission intercommunale, voire d’arrondissement). Un arrêté préfectoral vient alors en fixer la compétence et la composition, en application du décret n° 95-260 du 8 mars 1995.
La commission communale de sécurité est composée comme suit :
- le maire de la commune ou l’adjoint au maire désigné à cet effet par le maire ;
- un sapeur-pompier préventionniste, c’est-à-dire titulaire du brevet de prévention ;
- un agent de la direction départementale des territoires ou un agent de la commune considérée ;
- le chef de la brigade de gendarmerie ou l’officier de police.
S’agissant des ERP, les compétences de la commission sont notamment les suivantes :
- formuler un avis à destination du maire dans les différentes circonstances exposées au paragraphe I ;
- visiter, avant l’autorisation d’ouverture, les ERP et formuler ensuite au maire un avis circonstancié ;
- procéder au contrôle périodique, après leur ouverture, de tout établissement de ce type afin de surveiller le bon respect des règles de prévention incendie.
Au cas où une commission communale de sécurité n’a pas été instaurée, les aménagements de protection contre l’incendie et la panique concernant les ERP sont alors examinés, selon le cas, par la commission intercommunale de sécurité, ou par la commission de sécurité d’arrondissement, voire par la commission départementale de sécurité (articles R. 123-34 à R. 123-41 du CCH). Pour l’examen des dossiers concernant des ERP relatifs à sa commune, le maire participe, avec voix délibérative, aux travaux de ces commissions supra-communales (article R. 123-41 du CCH).
III - Suivi du fonctionnement des ERP
Le maire et les services de police et de gendarmerie sont habilités à relever, pendant les heures d’accès, d’éventuelles entorses et infractions aux règles de sécurité commises dans ces ERP.
Si ces contrôles révèlent une infraction aux normes de sécurité, le maire, ou à défaut le préfet, sur la base de l’article L 123-4, peut faire fermer l’établissement (CE, 4 mars 1991, ville de Tourcoing, n° 75632 ; CE, 12 décembre 1994, Sodirennes, n° 77461).
Cette fermeture est décidée par arrêté, après avis de la commission de sécurité. L’arrêté doit préciser les travaux à effectuer ainsi que les délais pour réaliser ceux-ci (article R. 123-52 du CCH).
Ces travaux doivent être proportionnés au danger que présente l’établissement (CE, 24 juillet 1987, Jean Damman et Rohner, n° 53039).
En outre, cette fermeture ne peut intervenir qu’après mise en demeure (CE, 28 avril 1976, Dame Dewitch, n° 98474 ; CE, 28 février 1996, SARL Le Chardon, n° 126968), de manière à permettre à l’exploitant de présenter ses observations.
S’il devait malheureusement y avoir un sinistre dans un ERP, il va de soi que la responsabilité de l’exploitant, du propriétaire ou du constructeur doit, selon le cas, être engagée.
Si toutefois une négligence sérieuse peut être reprochée à la commune, celle-ci peut voir sa responsabilité mise en cause (CE, 10 juillet 1957, ville de Rueil-Malmaison).
Le maire ne saurait donc être assez prudent en la matière, sa responsabilité pénale pouvant également être recherchée.
- Références : articles L. 123-1 à L. 123-4 et R. 123-2 à R. 123-52 du code de la construction et de l'habitation
- Arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP)
Il résulte de l'article L. 425-3 du code de l'urbanisme que lorsque l'aménagement intérieur de locaux constitutifs d'un établissement recevant du public (ERP), qui nécessite une autorisation spécifique au titre de l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation (CCH), n'est pas connu lors du dépôt de la demande de permis de construire, l'autorité compétente, dont la décision ne saurait tenir lieu sur ce point de l'autorisation prévue par le CCH, ne peut légalement délivrer le permis sans mentionner expressément l'obligation de demander et d'obtenir une autorisation complémentaire avant l'ouverture au public, et ce alors même que le contenu du dossier de demande de permis de construire témoignerait de la connaissance, par le pétitionnaire, de cette obligation.
Une telle obligation n'est pas satisfaite dans le cas où l'arrêté accordant le permis de construire se borne à mentionner que son bénéficiaire devra respecter les prescriptions formulées par l'avis de la commission communale d'accessibilité, lequel fait état de l'obligation, pour le demandeur, de solliciter l'autorisation prévue par le CCH.
Cas de travaux donnant plusieurs destinations à une même construction - Modalités d'application.
Pour l'application des dispositions d'un règlement d'un plan local d'urbanisme déterminant les obligations en matière d'aires de stationnement, il convient, en cas de travaux donnant plusieurs destinations à une même construction, et sous réserve de dispositions particulières prévues dans ce cas par le règlement, de calculer distinctement puis de cumuler le nombre de places de stationnement exigées pour chacune des nouvelles destinations qu'aura la construction à l'issue des travaux autorisés. En cas de travaux sur une construction existante, il convient d'en retrancher ensuite le nombre de places existantes pour en déduire le nombre de nouvelles places à créer.